一建企出借资质，工地发生事故后被处罚4次，究竟合不合理？
山东一家企业违法出借资质，结果施工现场发生事故，导致4人死亡、4人受伤。事故发生后，该企业前后被处罚4次。
事件回顾
2017年11月20日20时左右，高唐县尚品·福城三期项目2#楼，在进行打桩作业过程中桩机倾倒，砸中临近的施工现场员工宿舍板房，致板房坍塌，造成4人死亡，4人受伤。
经调查分析认定，事故发生的直接原因是：
施工项目非法建设、现场作业人员违章作业，施工人员在整体南高北低、未作处理的松软地面上进行桩基作业，且未对桩机钻杆上部存在的大量泥土进行清理，导致桩机重心偏高、失衡倾倒后砸塌员工宿舍板房。
事故发生的间接原因是：
聊城市东建基础工程有限公司违法出租资质，施工队伍违法承揽工程，严重缺乏现场安全管理。
建设单位赶工期、抢进度，进行非法建设。高唐县城市管理局对非法建设项目查处不力。
最终，8人被移送司法机关，追究刑事责任，6人给予党纪、政纪处分及行政处罚，1人被问责。同时，对聊城市东建基础工程有限公司给予罚款70万元的行政处罚。
2018年1月8日，聊城市住建局对其作出70497.18和143586.72元罚款的行政处罚。
2018年2月9日，高唐县安监局以违法出借资质致使发生质量安全事故为由，对其罚款壹拾陆万元。
2018年7月13日，聊城市安全生产监督管理局对聊城市东建基础工程有限公司作出行政处罚决定书，罚款70万元。
东建基础工程有限公司对上述行政行为不服，于2018年7月19日依法向聊城市人民政府申请行政复议，请求撤销决定书。
近日，聊城市政府发布《聊城市东建基础工程有限公司不服聊城市安全生产监督管理局行政处罚案》。具体如下：
聊城市人民政府行政复议决定书
聊政复决字(2018)第106号
申请人：聊城市东建基础工程有限公司，住所地聊城市开发区星美大厦21楼。
法定代表人：田某，执行董事。
委托代理人：武某某，男，汉族，1975年4月8日出生，住山东省聊城市东昌府区，系该公司工作人员。
委托代理人：张某某，女，汉族，1982年8月1日出生，住山东省聊城市东昌府区，系该公司工作人员。
被申请人：聊城市安全生产监督管理局，住所地聊城市昌润南路8号。
法定代表人：白某某，局长。
委托代理人：赵某，该单位工作人员。
申请人对被申请人于2018年7月13日作出(聊)安监罚【2018】012-1号《行政处罚决定书(单位)》的行政行为不服，于2018年7月19日依法向本机关申请行政复议，请求撤销上述决定书。本机关当日收悉后于2018年7月25日予以受理。因案件情况复杂，2018年9月14日本机关制作了《行政复议决定延期通知书》，并向各方当事人进行了送达。本案现已审查完毕。
申请人称：2018年7月13日，被申请人作出(聊)安监[2018]012-1号行政处罚决定书，对申请人罚款柒拾万元。依据的事实是：申请人违法出借资质，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定;未对员工进行安全教育，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定。依据该法第一百零九条第一款第(二)项，对申请人作出上述处罚。
2018年1月8日，聊城市住房和城乡建设局作出聊建行处字【2017】27号和聊建行处字【2017】28号行政处罚决定书，对申请人分别作出70497.18和143586.72元罚款的行政处罚。依据的事实是：“你单位存在将资质证书、营业执照出借给个人，并允许其以你公司名义承揽工程的违法行为。”违反了《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款及《建设工程质量管理条例》第二十五条第二款的规定。依据该条例第六十一条的规定，对申请人作出罚款处罚，申请人已经全部缴纳。
2018年2月9日，高唐县安监局也以申请人违法出借资质致使发生质量安全事故为由对申请人罚款壹拾陆万元，但是未出具相关法律文书，申请人已经全部缴纳。
申请人认为，在该项目中，申请人仅实施了一个违法行为，并非多个违法行为。当事人在客观上仅有一个违法出借资质的违法事实，未进行安全教育、未指派专门安全管理人员进行现场管理等行为是违法出借资质的必然延伸，存在从属或牵连关系，实质上是一个违法行为，不能因为违法了不同的法律法规，存在法条竞合就变成数个行为。
因该一个违法行为受到共计四次种类相同、依据同一或者基本相同的行政处罚。我公司认为上述处罚违反了《行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。在申请人已经接受了三次罚款的行政处罚，不应再接受重复罚款。请依法支持申请人的请求。
被申请人称：2017年11月20日20时左右，高唐县尚品·福城三期项目2#楼在打桩作业过程中桩机倾倒，砸中临近的施工现场宿舍板房，致板房坍塌，造成4人死亡，4人受伤。事故发生后，市政府于2017年11月21日批准成立了由市安监局牵头，市监察局、市公安局、市住建局、市总工会和高唐县人民政府负责同志参加的事故调查组，开展事故调查工作。经过调查取证，2018年3月28日，事故调查组拟定了《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》。聊城市人民政府于2018年6月1日发布了《聊城市人民政府关于聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查报告的批复》(聊政字〔2018〕61号)对事故调查报告进行批复，同意由聊城市安全生产监督管理部门对聊城市东建基础工程有限公司处以70万元罚款的行政处罚。
2018年6月14日，我局根据市政府的批复意见对聊城市东建基础工程有限公司进行立案处罚。2018年7月6日对该公司下达了《行政处罚告知书》(聊安监罚告〔2018〕012-1号)和《行政处罚听证告知书》(聊安监听告〔2018〕012-1号)。2018年7月13日，经我局案件审理委员会集体讨论后，对该公司下达了《行政处罚决定书》(聊安监罚〔2018〕012-1号)。
2018年7月27日，收到市政府《行政复议申请受理通知书》((2018)聊政复受字第106号)文件后，经研究，我局对聊城市东建基础工程有限公司申请问题进行答复如下：
申请人的复议理由是：因该一个违法行为受到共计四次种类相同、依据同一或者基本相同的行政处罚。违反了《行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予了两次以上的罚款的行政处罚”的规定。
我局认为，行政处罚法第二十四条“对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上的罚款的行政处罚”。该法条是对行政处罚中一事不再罚原则的规定，是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚，同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。司法部门对该条解读的具体涵义是：是否能够对同一当事人的同一次违法行为进行再次或多次处罚，关键在于判断该次违法行为违反了几个法律规范。如果只违反了一个法律规范，不论几个行政机关具有管辖权，只能由先处罚的机关处罚一次;如果行为违反了多个法律规范，不同的处罚机关可以进行不同的处罚。
聊城市住建局和高唐县住建局分别以违反了“禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”和“应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工”为理由，于2018年1月4日和2018年1月10日在事故调查组尚未出具《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11•20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》，正在进行调查取证期间，对申请人下达了《行政处罚决定书》，且申请人已履行完毕。
聊城市住建局和高唐县住建局根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《建设工程施工许可管理办法》相关规定对申请人作出的行政处罚主要针对事故发生前申请人的违法行为，属于行业主管部门的管理性处罚。
我局依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故罚款处罚规定》相关规定，以申请人违反“未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训，导致较大事故发生”为理由，作出的行政处罚主要针对发生生产安全事故这一后果进行的处罚。因此，不属于行政处罚的“同一理由”。
申请人认为自己在客观上仅有一个违法出借资质的违法事实，未进行安全教育、未指派专门安全管理人员进行现场管理等行为是违法出借资质的必然延伸，存在从属或牵连关系，实质上是一个违法行为。
我局认为我局认定的申请人“未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训，导致较大事故发生”的违法行为不是聊城市住建局和高唐县住建局认定的违法行为即违法出借资质和未取得施工许可证开工的必然延伸。在出借资质和未许可开工的情况下，为提高借用资质的企业的安全管理水平，降低生产安全事故发生几率，也应该指派专人进行现场管理，对工人进行安全教育培训。且“违法出借资质和未取得施工许可证开工”也不一定是事故发生的必然条件。住建部门可能在事故发生前即发现上述违法行为而进行行政处罚，然而却不能确保不发生生产安全事故。故，我局作出的行政处罚不适用对违法行为具有管辖权的部门间竞合。
故此，我局对申请人作出的行政处罚并无不当。
经查：2017年11月20日20时左右，高唐县尚品·福城三期项目2#楼在打桩作业过程中桩机倾倒，砸中临近的施工现场宿舍板房，致板房坍塌，造成4人死亡，4人受伤。事故发生后，市政府于2017年11月21日批准成立了由市安监局牵头，市监察局、市公安局、市住建局、市总工会和高唐县人民政府负责同志参加的事故调查组，开展事故调查工作。2017年11月23日、2017年11月24日，聊城市安监局执法监察支队及高唐县安监局执法监察大队的工作人员分别对邢X、田硕、陶XX、孙XX、张XX等相关人员进行了调查询问。经过调查取证，聊城市人民政府高唐县尚品•福城项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查组拟定了《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》，在事故性质方面认定该起事故是一起由建设单位非法建设、施工单位违法出租资质、具体施工组织无资质承揽工程、现场作业人员违章作业，严重非法违法行为引发的生产安全责任事故。
聊城市人民政府于2018年6月4日发布了《聊城市人民政府关于聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查报告的批复》(聊政字〔2018〕61号)对事故调查报告进行批复，同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，该事故是一起较大生产安全责任事故，申请人违法将本单位地基基础工程专业承包资质租借给个人承揽工程，未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未编制桩基工程施工方案，未对工人进行安全教育培训和安全技术交底，对事故发生负有直接责任，同意由聊城市安全生产监督管理部门对申请人处以70万元罚款的行政处罚。
2018年6月14日，被申请人根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》(国家安监总局令第13号)规定及市政府的聊政字〔2018〕61号批复意见对申请人进行立案审批。2018年7月6日向申请人直接送达了《行政处罚告知书》(聊安监罚告〔2018〕012-1号)和《行政处罚听证告知书》(聊安监听告〔2018〕012-1号)。申请人未在法定期限内提出陈述申辩意见和行政处罚听证申请。
经案件审理委员会集体讨论，2018年7月13日，被申请人认定申请人违法将本单位低级基础工程专业承包资质租借给个人承揽工程，未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训，导致较大生产安全事故的发生，申请人是对事故发生负有责任的生产经营单位的事实，申请人的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四十六条第一款的规定，依据该法第一百零九条第一款第(二)项的规定，决定给予申请人70万元罚款的行政处罚，并制作了涉案的(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》，并于2018年7月20日向申请人进行了直接送达。
另，2018年1月4日，聊城市住房和城乡建设局基于申请人存在将企业的资质证书、营业执照出借给个人，并允许其以公司名义承揽高唐尚品福城三期2#、4#住宅楼，一期、二期住宅楼桩基工程的行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款及《建设工程质量管理条例》第二十五条第二款规定的事实，依据《建设工程质量管理条例》第六十一条的规定，决定对申请人作出罚款分别为70497.18元、143586.72元的行政处罚，文书编号分别为聊建行处字【2017】27号和聊建行处字【2017】28号行政处罚决定书。对该行政处罚，申请人已履行完毕。
高唐县安全生产监督管理局未对申请人出具任何相关的行政处罚文书，申请人提交的用于证明向高唐县安全生产监督管理局缴纳其中8万元罚款的中国建设银行网上银行电子回执明确载明其用途是办公设备费，高唐县安全生产监督管理局出具的说明也显示其未对申请人进行行政处罚。
以上事实可以根据双方当事人的陈述，被申请人提交的询问笔录、《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》、聊政字〔2018〕61号《聊城市人民政府关于聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查报告的批复》、立案审批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、案件处理呈批表、重大行政处罚决定法制审核意见书、涉案的(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》、文书送达回执，申请人提交的聊建行处字【2017】27号、聊建行处字【2017】28号行政处罚决定书、盖有聊城市住房和城乡建设局财务专章的通用票据、中国建设银行网上银行电子回执，以及高唐县安全生产监督管理局出具的行政处罚事项说明等证据进行证明。
本机关认为：《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。第四十六条第一款规定：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。根据查明的事实，申请人作为高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故的生产经营单位，将本单位低级基础工程专业承包资质租借给个人承揽工程及未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训的行为分别违反了上述法律第四十六条第一款及第二十五条第一款的规定。
《中华人民共和国安全生产法》
第一百零九条规定：发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:
(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款;
(二)发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款;
(三)发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款;
(四)发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款;情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。
第一百一十三条规定：本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。
《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)
第三条第一款规定：根据生产安全事故(以下简称事故)造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：
(一)特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤(包括急性工业中毒，下同)，或者1亿元以上直接经济损失的事故;
(二)重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;
(三)较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;
(四)一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
根据上述国务院的规定，涉案事故造成4人死亡4人受伤的后果，已构成较大事故，对此被申请人根据上述《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(二)项的规定，针对申请人的违法行为作出罚款70万元的行政处罚并无不当，应予维持。
另，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定：
生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。
申请人主张申请人仅实施了一个违法出借资质的行为，未进行安全教育、未指派专门安全管理人员进行现场管理的行为只是违法出借资质行为的必然延伸，并非实施多个违法行为的理由，与上述规定不符，不成立，不予支持。
关于申请人提出的不应被重复罚款的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条即是对行政处罚中一事不再罚原则的规定，是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚，同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。
对该条的权威解读是：能否对同一当事人的同一次违法行为进行再次或多次处罚，关键在于判断该次违法行为违反了几个法律规范，如果只违反了一个法律规范，不论几个行政机关具有管辖权，只能由先处罚的机关处罚一次;如果行为违反了多个法律规范，不同的处罚机关可以进行不同的处罚。故虽然聊城市住房和城乡建设局对申请人已作出了两次罚款的行政处罚，但其依据的法律规范与被申请人对申请人进行处罚依据的法律规范并不相同;申请人主张高唐县安全生产监督管理局已就相同的事实及理由对申请人进行了罚款，因无证据证明该事实成立，故该复议理由不成立。综上，被申请人作出涉案《行政处罚决定书(单位)》的行政行为并不违反一事不再罚原则，申请人提出的一事不应再罚的复议理由不成立，不予支持。
综上，被申请人作出的涉案(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，本机关决定：
维持被申请人聊城市安全生产监督管理局于2018年7月13日作出(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》的具体行政行为。
申请人如不服本行政复议决定，可在接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
2018年10月17日
事件回顾
2017年11月20日20时左右，高唐县尚品·福城三期项目2#楼，在进行打桩作业过程中桩机倾倒，砸中临近的施工现场员工宿舍板房，致板房坍塌，造成4人死亡，4人受伤。
经调查分析认定，事故发生的直接原因是：
施工项目非法建设、现场作业人员违章作业，施工人员在整体南高北低、未作处理的松软地面上进行桩基作业，且未对桩机钻杆上部存在的大量泥土进行清理，导致桩机重心偏高、失衡倾倒后砸塌员工宿舍板房。
事故发生的间接原因是：
聊城市东建基础工程有限公司违法出租资质，施工队伍违法承揽工程，严重缺乏现场安全管理。
建设单位赶工期、抢进度，进行非法建设。高唐县城市管理局对非法建设项目查处不力。
最终，8人被移送司法机关，追究刑事责任，6人给予党纪、政纪处分及行政处罚，1人被问责。同时，对聊城市东建基础工程有限公司给予罚款70万元的行政处罚。
2018年1月8日，聊城市住建局对其作出70497.18和143586.72元罚款的行政处罚。
2018年2月9日，高唐县安监局以违法出借资质致使发生质量安全事故为由，对其罚款壹拾陆万元。
2018年7月13日，聊城市安全生产监督管理局对聊城市东建基础工程有限公司作出行政处罚决定书，罚款70万元。
东建基础工程有限公司对上述行政行为不服，于2018年7月19日依法向聊城市人民政府申请行政复议，请求撤销决定书。
近日，聊城市政府发布《聊城市东建基础工程有限公司不服聊城市安全生产监督管理局行政处罚案》。具体如下：
聊城市人民政府行政复议决定书
聊政复决字(2018)第106号
申请人：聊城市东建基础工程有限公司，住所地聊城市开发区星美大厦21楼。
法定代表人：田某，执行董事。
委托代理人：武某某，男，汉族，1975年4月8日出生，住山东省聊城市东昌府区，系该公司工作人员。
委托代理人：张某某，女，汉族，1982年8月1日出生，住山东省聊城市东昌府区，系该公司工作人员。
被申请人：聊城市安全生产监督管理局，住所地聊城市昌润南路8号。
法定代表人：白某某，局长。
委托代理人：赵某，该单位工作人员。
申请人对被申请人于2018年7月13日作出(聊)安监罚【2018】012-1号《行政处罚决定书(单位)》的行政行为不服，于2018年7月19日依法向本机关申请行政复议，请求撤销上述决定书。本机关当日收悉后于2018年7月25日予以受理。因案件情况复杂，2018年9月14日本机关制作了《行政复议决定延期通知书》，并向各方当事人进行了送达。本案现已审查完毕。
申请人称：2018年7月13日，被申请人作出(聊)安监[2018]012-1号行政处罚决定书，对申请人罚款柒拾万元。依据的事实是：申请人违法出借资质，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定;未对员工进行安全教育，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定。依据该法第一百零九条第一款第(二)项，对申请人作出上述处罚。
2018年1月8日，聊城市住房和城乡建设局作出聊建行处字【2017】27号和聊建行处字【2017】28号行政处罚决定书，对申请人分别作出70497.18和143586.72元罚款的行政处罚。依据的事实是：“你单位存在将资质证书、营业执照出借给个人，并允许其以你公司名义承揽工程的违法行为。”违反了《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款及《建设工程质量管理条例》第二十五条第二款的规定。依据该条例第六十一条的规定，对申请人作出罚款处罚，申请人已经全部缴纳。
2018年2月9日，高唐县安监局也以申请人违法出借资质致使发生质量安全事故为由对申请人罚款壹拾陆万元，但是未出具相关法律文书，申请人已经全部缴纳。
申请人认为，在该项目中，申请人仅实施了一个违法行为，并非多个违法行为。当事人在客观上仅有一个违法出借资质的违法事实，未进行安全教育、未指派专门安全管理人员进行现场管理等行为是违法出借资质的必然延伸，存在从属或牵连关系，实质上是一个违法行为，不能因为违法了不同的法律法规，存在法条竞合就变成数个行为。
因该一个违法行为受到共计四次种类相同、依据同一或者基本相同的行政处罚。我公司认为上述处罚违反了《行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。在申请人已经接受了三次罚款的行政处罚，不应再接受重复罚款。请依法支持申请人的请求。
被申请人称：2017年11月20日20时左右，高唐县尚品·福城三期项目2#楼在打桩作业过程中桩机倾倒，砸中临近的施工现场宿舍板房，致板房坍塌，造成4人死亡，4人受伤。事故发生后，市政府于2017年11月21日批准成立了由市安监局牵头，市监察局、市公安局、市住建局、市总工会和高唐县人民政府负责同志参加的事故调查组，开展事故调查工作。经过调查取证，2018年3月28日，事故调查组拟定了《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》。聊城市人民政府于2018年6月1日发布了《聊城市人民政府关于聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查报告的批复》(聊政字〔2018〕61号)对事故调查报告进行批复，同意由聊城市安全生产监督管理部门对聊城市东建基础工程有限公司处以70万元罚款的行政处罚。
2018年6月14日，我局根据市政府的批复意见对聊城市东建基础工程有限公司进行立案处罚。2018年7月6日对该公司下达了《行政处罚告知书》(聊安监罚告〔2018〕012-1号)和《行政处罚听证告知书》(聊安监听告〔2018〕012-1号)。2018年7月13日，经我局案件审理委员会集体讨论后，对该公司下达了《行政处罚决定书》(聊安监罚〔2018〕012-1号)。
2018年7月27日，收到市政府《行政复议申请受理通知书》((2018)聊政复受字第106号)文件后，经研究，我局对聊城市东建基础工程有限公司申请问题进行答复如下：
申请人的复议理由是：因该一个违法行为受到共计四次种类相同、依据同一或者基本相同的行政处罚。违反了《行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予了两次以上的罚款的行政处罚”的规定。
我局认为，行政处罚法第二十四条“对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上的罚款的行政处罚”。该法条是对行政处罚中一事不再罚原则的规定，是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚，同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。司法部门对该条解读的具体涵义是：是否能够对同一当事人的同一次违法行为进行再次或多次处罚，关键在于判断该次违法行为违反了几个法律规范。如果只违反了一个法律规范，不论几个行政机关具有管辖权，只能由先处罚的机关处罚一次;如果行为违反了多个法律规范，不同的处罚机关可以进行不同的处罚。
聊城市住建局和高唐县住建局分别以违反了“禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”和“应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工”为理由，于2018年1月4日和2018年1月10日在事故调查组尚未出具《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11•20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》，正在进行调查取证期间，对申请人下达了《行政处罚决定书》，且申请人已履行完毕。
聊城市住建局和高唐县住建局根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《建设工程施工许可管理办法》相关规定对申请人作出的行政处罚主要针对事故发生前申请人的违法行为，属于行业主管部门的管理性处罚。
我局依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故罚款处罚规定》相关规定，以申请人违反“未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训，导致较大事故发生”为理由，作出的行政处罚主要针对发生生产安全事故这一后果进行的处罚。因此，不属于行政处罚的“同一理由”。
申请人认为自己在客观上仅有一个违法出借资质的违法事实，未进行安全教育、未指派专门安全管理人员进行现场管理等行为是违法出借资质的必然延伸，存在从属或牵连关系，实质上是一个违法行为。
我局认为我局认定的申请人“未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训，导致较大事故发生”的违法行为不是聊城市住建局和高唐县住建局认定的违法行为即违法出借资质和未取得施工许可证开工的必然延伸。在出借资质和未许可开工的情况下，为提高借用资质的企业的安全管理水平，降低生产安全事故发生几率，也应该指派专人进行现场管理，对工人进行安全教育培训。且“违法出借资质和未取得施工许可证开工”也不一定是事故发生的必然条件。住建部门可能在事故发生前即发现上述违法行为而进行行政处罚，然而却不能确保不发生生产安全事故。故，我局作出的行政处罚不适用对违法行为具有管辖权的部门间竞合。
故此，我局对申请人作出的行政处罚并无不当。
经查：2017年11月20日20时左右，高唐县尚品·福城三期项目2#楼在打桩作业过程中桩机倾倒，砸中临近的施工现场宿舍板房，致板房坍塌，造成4人死亡，4人受伤。事故发生后，市政府于2017年11月21日批准成立了由市安监局牵头，市监察局、市公安局、市住建局、市总工会和高唐县人民政府负责同志参加的事故调查组，开展事故调查工作。2017年11月23日、2017年11月24日，聊城市安监局执法监察支队及高唐县安监局执法监察大队的工作人员分别对邢X、田硕、陶XX、孙XX、张XX等相关人员进行了调查询问。经过调查取证，聊城市人民政府高唐县尚品•福城项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查组拟定了《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》，在事故性质方面认定该起事故是一起由建设单位非法建设、施工单位违法出租资质、具体施工组织无资质承揽工程、现场作业人员违章作业，严重非法违法行为引发的生产安全责任事故。
聊城市人民政府于2018年6月4日发布了《聊城市人民政府关于聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查报告的批复》(聊政字〔2018〕61号)对事故调查报告进行批复，同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，该事故是一起较大生产安全责任事故，申请人违法将本单位地基基础工程专业承包资质租借给个人承揽工程，未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未编制桩基工程施工方案，未对工人进行安全教育培训和安全技术交底，对事故发生负有直接责任，同意由聊城市安全生产监督管理部门对申请人处以70万元罚款的行政处罚。
2018年6月14日，被申请人根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》(国家安监总局令第13号)规定及市政府的聊政字〔2018〕61号批复意见对申请人进行立案审批。2018年7月6日向申请人直接送达了《行政处罚告知书》(聊安监罚告〔2018〕012-1号)和《行政处罚听证告知书》(聊安监听告〔2018〕012-1号)。申请人未在法定期限内提出陈述申辩意见和行政处罚听证申请。
经案件审理委员会集体讨论，2018年7月13日，被申请人认定申请人违法将本单位低级基础工程专业承包资质租借给个人承揽工程，未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训，导致较大生产安全事故的发生，申请人是对事故发生负有责任的生产经营单位的事实，申请人的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四十六条第一款的规定，依据该法第一百零九条第一款第(二)项的规定，决定给予申请人70万元罚款的行政处罚，并制作了涉案的(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》，并于2018年7月20日向申请人进行了直接送达。
另，2018年1月4日，聊城市住房和城乡建设局基于申请人存在将企业的资质证书、营业执照出借给个人，并允许其以公司名义承揽高唐尚品福城三期2#、4#住宅楼，一期、二期住宅楼桩基工程的行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款及《建设工程质量管理条例》第二十五条第二款规定的事实，依据《建设工程质量管理条例》第六十一条的规定，决定对申请人作出罚款分别为70497.18元、143586.72元的行政处罚，文书编号分别为聊建行处字【2017】27号和聊建行处字【2017】28号行政处罚决定书。对该行政处罚，申请人已履行完毕。
高唐县安全生产监督管理局未对申请人出具任何相关的行政处罚文书，申请人提交的用于证明向高唐县安全生产监督管理局缴纳其中8万元罚款的中国建设银行网上银行电子回执明确载明其用途是办公设备费，高唐县安全生产监督管理局出具的说明也显示其未对申请人进行行政处罚。
以上事实可以根据双方当事人的陈述，被申请人提交的询问笔录、《聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品•福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故责任调查报告》、聊政字〔2018〕61号《聊城市人民政府关于聊城市东建基础工程有限公司高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故调查报告的批复》、立案审批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、案件处理呈批表、重大行政处罚决定法制审核意见书、涉案的(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》、文书送达回执，申请人提交的聊建行处字【2017】27号、聊建行处字【2017】28号行政处罚决定书、盖有聊城市住房和城乡建设局财务专章的通用票据、中国建设银行网上银行电子回执，以及高唐县安全生产监督管理局出具的行政处罚事项说明等证据进行证明。
本机关认为：《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。第四十六条第一款规定：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。根据查明的事实，申请人作为高唐县尚品·福城三期项目“11·20”较大桩机倾倒事故的生产经营单位，将本单位低级基础工程专业承包资质租借给个人承揽工程及未指派专门安全生产管理人员对该建设项目进行现场管理，未对工人进行安全教育培训的行为分别违反了上述法律第四十六条第一款及第二十五条第一款的规定。
《中华人民共和国安全生产法》
第一百零九条规定：发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:
(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款;
(二)发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款;
(三)发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款;
(四)发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款;情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。
第一百一十三条规定：本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。
《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)
第三条第一款规定：根据生产安全事故(以下简称事故)造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：
(一)特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤(包括急性工业中毒，下同)，或者1亿元以上直接经济损失的事故;
(二)重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;
(三)较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;
(四)一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
根据上述国务院的规定，涉案事故造成4人死亡4人受伤的后果，已构成较大事故，对此被申请人根据上述《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(二)项的规定，针对申请人的违法行为作出罚款70万元的行政处罚并无不当，应予维持。
另，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定：
生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。
申请人主张申请人仅实施了一个违法出借资质的行为，未进行安全教育、未指派专门安全管理人员进行现场管理的行为只是违法出借资质行为的必然延伸，并非实施多个违法行为的理由，与上述规定不符，不成立，不予支持。
关于申请人提出的不应被重复罚款的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条即是对行政处罚中一事不再罚原则的规定，是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚，同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。
对该条的权威解读是：能否对同一当事人的同一次违法行为进行再次或多次处罚，关键在于判断该次违法行为违反了几个法律规范，如果只违反了一个法律规范，不论几个行政机关具有管辖权，只能由先处罚的机关处罚一次;如果行为违反了多个法律规范，不同的处罚机关可以进行不同的处罚。故虽然聊城市住房和城乡建设局对申请人已作出了两次罚款的行政处罚，但其依据的法律规范与被申请人对申请人进行处罚依据的法律规范并不相同;申请人主张高唐县安全生产监督管理局已就相同的事实及理由对申请人进行了罚款，因无证据证明该事实成立，故该复议理由不成立。综上，被申请人作出涉案《行政处罚决定书(单位)》的行政行为并不违反一事不再罚原则，申请人提出的一事不应再罚的复议理由不成立，不予支持。
综上，被申请人作出的涉案(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，本机关决定：
维持被申请人聊城市安全生产监督管理局于2018年7月13日作出(聊)安监罚[2018]012-1号《行政处罚决定书(单位)》的具体行政行为。
申请人如不服本行政复议决定，可在接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
2018年10月17日
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